國土空間規劃系列改革,旅游規劃怎么編?

2019-11-06 綠維文旅 標簽:國土空間規劃

綠維導讀

做好旅游規劃,指導好旅游業發展,是滿足人民群眾對美好生活向往的一項重要工作。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的出臺,意味著整體國土空間的重塑,對旅游規劃提出了更高要求,提升、完善和改進旅游規劃的內容、理念和方法,做好旅游專項規劃,既能更好適應旅游業發展需求,也是對空間規劃體系的完善。 

如何做好旅游專項規劃?編制時應做出哪些調整?旅游規劃是否要先于空間規劃制定出來?中國城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲認為,旅游專項規劃應在區域主導功能劃分時,主動對接、推動國土空間規劃。旅游規劃需要重點研究如何結合空間規劃一些核心的、技術性的內容,比如會劃“三區三線”等。旅游規劃要想在前做在前,掌握主動,能夠給其他規劃更好的、前置的可能。

旅游規劃最常出現的困難或問題是,在風景名勝區、自然保護區開發旅游時,所占空間如何與空間規劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分,但有時是深入腹地的,這就需要旅游規劃提前做出來。只有提前做了,其他部門在做風景名勝區或自然保護區規劃時,才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協調。這個時候,旅游部門就要通過旅游規劃講清楚旅游的線路、場所等,雖然深入腹地,但對生態環境并沒有造成過多干擾或影響,已經采取了足夠的保護措施等,這樣這個旅游規劃才能立得住。這是很重要的一條。

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1、旅游規劃要對接國土空間規劃
 
5月,中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平,基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。 (擴展閱讀:收藏 | 自然資源部國土空間規劃最全解讀

9月,自然資源部表示,近期要在國土空間規劃領域集中推進兩項改革:一是改革規劃許可和用地審批,推進“多審合一、多證合一”,二是改革國土空間規劃審查報批制度。(擴展閱讀:自然資源部:集中推進國土空間規劃領域兩項改革

11月,為統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》。要求生態保護紅線內,自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動,其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動,在符合現行法律法規前提下,除國家重大戰略項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動,主要包括:不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設等活動。

中國城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲表示,及時、有效對接國土空間規劃,對旅游規劃來說既是機遇也是挑戰。國土空間規劃體系有助于規范旅游規劃內容體系,提升旅游規劃效率,提高旅游規劃的可操作性,但也對旅游規劃提出了全新的要求。 

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2、旅游規劃怎么編?

沈遲表示,編制旅游規劃,首先應該了解旅游業在當地宏觀發展戰略中的地位和作用,了解本地旅游業在所在區域的文化旅游總體發展格局中的定位。在發展規劃的戰略性指導下,旅游規劃提出實現發展戰略在旅游業上的具體策略。在當地發展戰略和區域旅游總體格局這兩個坐標之下,結合本地各類資源稟賦條件,發揮比較優勢,確定旅游業目標定位和發展策略。 

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出國土空間規劃要提高科學性,提出了“幾個堅持”,這方面要求同樣適用于旅游規劃,旅游規劃首先也需要認識旅游發展的客觀規律,保障規劃的科學性:

第一是以生態文明思想為指導,尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律;

第二是結合實際節約集約發展、劃定保護底線發展、可持續發展;

第三是發展的同時保護好生態環境;

第四是統籌好各行各業發展與保護的訴求;

第五是發揮好各領域專家作用,廣泛開展公眾參與;第六是運用好新的技術手段,提高規劃編制水平。 

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國家發展規劃是統領,國土空間規劃是基礎。旅游規劃就要在統領的指導下,以國土空間規劃為基礎,合理配置旅游發展所需的各類空間資源。遵循國土空間總體規劃,對旅游空間資源進行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業能夠在國土空間規劃編制期間就提出旅游業發展的空間需求。不同的目標有不同的預設前提,不同的目標又有不同的空間資源配置,而區域性基礎設施、地方公共服務的提供乃至大的經濟社會環境、居民收入水平和結構、國家相關政策又對旅游目標的實現有著重要影響。 

要編制一個好用適用的旅游規劃,在空間上與國土空間總體規劃保持一致,具體內容能夠在詳細規劃中得到落實是規劃能用、管用的基礎。要做到好用,還需要在既有旅游規劃的基礎上,研究項目的策劃、資金的籌措、建設的周期、投資的回報,研究當地居民的獲得感、游客的滿意度、投資商的回報率和風險度,研究就業的帶動、政府的服務,評估對生態的干擾和旅游資源利用的合理性。總之,對旅游規劃提出了更加綜合和全面的要求。 

旅游規劃有實施與監督的任務。旅游發展目標的實現,既與旅游基礎設施建設相關,又與旅游發展的外部環境相關,還與旅游經營有著密切的聯系。有時候一個偶發事件會給地方旅游業帶來難以估量的影響或損失。青島的“一盤蝦”和雪鄉的“一間房”,都曾給當地旅游業造成很大損失,對旅游品牌的影響也是巨大的。因此,旅游規劃也不是一成不變的,根據形勢的發展,按照程序做出適當的調整是難免的,這個調整要及時反饋到國土空間規劃的管理部門,以便對國土空間規劃做出適當的調整。

旅游規劃要樹立規劃的權威意識。再好的規劃,不認真執行、不落實到底,也不會是一個好規劃。

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3、旅游規劃要想在前做在前

沈遲表示,根據《若干意見》,國土空間規劃統籌所有空間規劃,是空間規劃的頂層設計,專項規劃都要與其相一致。或者說,專項規劃適宜空間的內容,都需納入這個空間規劃。但是國土空間規劃不能代替專項規劃,所以各行業的規劃、包括旅游規劃,還是要有。

旅游規劃在規劃體系里屬于專項規劃。旅游規劃有自己的特點,既有計劃性,也有市場性;既有空間,也有項目、投資等,自成系統。旅游規劃中的旅游業發展目標、定位、策劃等,是要落實在空間上的,這時候,這個旅游規劃,就一定要納入空間規劃系列之中。《若干意見》的出臺,意味著整體國土空間的重塑,因此對旅游規劃提出了更高要求,旅游規劃中凡是涉及空間管制、管理的地方,一定要與空間規劃相協調、相一致。也就是說,旅游專項規劃,應在區域主導功能劃分時,主動對接、推動國土空間規劃。

空間規劃有一些核心的、技術性的內容,比如會劃“三區三線”等,旅游規劃需要重點研究如何結合。旅游規劃最常出現的困難或問題是,在風景名勝區、自然保護區開發旅游時,所占空間如何與空間規劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分,但有時是深入腹地的,這就需要旅游規劃提前做出來。只有提前做了,其他部門在做風景名勝區或自然保護區規劃時,才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協調。這個時候,旅游部門就要通過旅游規劃講清楚旅游的線路、場所等,雖然深入腹地,但對生態環境并沒有造成過多干擾或影響,已經采取了足夠的保護措施等,這樣這個旅游規劃才能立得住。這是很重要的一條。

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針對旅游規劃是否要先于空間規劃制定出來?沈遲表示,不好說哪個規劃制定在前、哪個規劃制定在后,但旅游規劃如果提前做,能夠掌握主動,或者說能夠給其他規劃更好的、前置的可能。《若干意見》出臺后,全國的國土空間規劃已經開始著手編制,國家級規劃制定的各項指標和管控邊界,要逐步落實到省級和市縣一級的規劃中。在此過程中,空間規劃在統籌各類規劃、比如旅游規劃時,會對比出哪些違反了空間規劃的要求,其中哪些是原則性的違反,哪些是有彈性的、還可以協調解決的違反。這就是規劃的銜接。其他規劃不可能系統地研究旅游規劃的目標、要求等,需要旅游行業自己想清楚、說明白。如果旅游規劃沒有做在前,那么空間規劃做完后,該劃的線、該劃的區域都劃完了,再銜接就比較麻煩了;如果旅游規劃做在前,在做空間規劃時,就會了解到,原來旅游規劃還有這些要求,在出現沖突時,就按照處理沖突的基本原則處理,如果不是原則性沖突,那雙方協調解決。

當然,在制定空間規劃過程中,要吸納原有的城市規劃、土地利用規劃中的相關內容,但呈現出來的肯定是一個全新的規劃。在此過程中,如果之前已經制定過旅游規劃,疊加時就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規劃判斷某一個專項規劃是符合要求和規定的,那么專項規劃就一定是符合的,不會再出現不一致的情況。

“多規合一”不是多個規劃加在一起,哪里出現矛盾或沖突了就調解一下,重疊的部分各個部門協調、空白的部分填滿、然后再拼起來,不是這樣的,而是整個地域進行“雙評價”、劃“三區三線”。在這個基礎上,既有規劃還要一層一層疊加,比如旅游規劃、區域交通系統、區域內的能源、環保等其他規劃,然后再看矛盾沖突是什么。

以前規劃打架很多,各個部門從自身出發,在規劃中提出各種要求,都有各自的道理。但是現在要改變,規劃不再是部門的規劃,而是統籌的規劃。所有的部門的、局部的規劃,都要服從整體。過去最大的問題就是規劃不一致,比如某一個項目,根據某一項規劃是合法的,就開建了,結果根據另一項規劃是不合法的。以后不允許出現這種情況。

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4、《旅游規劃通則》需要調整升級

《若干意見》出臺之后,自然資源部牽頭又出臺了許多“新政”,如《土地管理法》修正案、《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等。沈遲指出,《土地管理法》修正案審議通過,“多證合一、多審合一”改革,以及我們一直在說的《若干意見》出臺,這些之間都是有關聯的。《土地管理法》修正案里面,實際上還留了很多伏筆。將來,城鄉總體規劃、土地利用規劃等就都沒有了,空間規劃將真正地一統江湖。

自然資源部近期在國土空間規劃領域集中推進兩項改革:一是改革規劃許可和用地審批,推進“多審合一、多證合一”,這主要是面向企業和群眾;二是改革國土空間規劃審查報批制度,這主要是面向地方政府。

根據這些改革,中央在保留核心審批內容,以及加強規劃實施管理和監控的同時,在規劃編制和審批上,會給地方下放更大的自主權,地方在重大項目引進、產業布局和招商引資等方面,可能會有更靈活安排和布局的可能。

按照當前的思路,未來在具體指標的運用上,地方將有更大的規劃自主權。比如工礦城市,在對相關產業、工礦用地進行生態修復或是復墾后,是否可以經過省一級同意,自主在規劃中相應置換增加建設用地指標,類似的事權可能下放。

在旅游規劃中,土地利用方面困難很大,旅游項目用地性質不明確性,旅游項目落地存在很大困難。旅游規劃在國土資源方面的話語權不夠,導致旅游項目投資在具體實踐當中存在很大的不確定性。將來,在投資特別是用地和規劃的審批上面,最終要走向規劃許可的路子上去,大幅減少用地規劃的審批事項,當然這要結合法律修改和規劃的科學性進一步增強。

一直以來,旅游規劃主要以2003年頒布的《旅游規劃通則》為指導依據進行編制,而在國土空間規劃主導的新規劃發展形勢下,在文旅融合發展中,在全域旅游鄉村振興、旅游扶貧的全新發展環境里,《旅游規劃通則》理應進行升級,做出相應的調整或修訂。不僅是旅游行業,其他行業也是一樣。只要涉及與國土空間規劃有矛盾的地方,都要修訂。目前,國土空間規劃立法正在提速,但時間表還不好說,但這個法律一定會有。相應的部門法規或規章,等一等再做調整也可以。

沈遲認為,在國土空間規劃體系總體框架的指導下,現在就要對旅游規劃體系進行系統、全面、深入的研究,努力構建一個科學、完善、適用的旅游專項規劃全新框架,以提高旅游規劃的整體水平。

綠維文旅根據中國旅游報等內容編輯整理

封圖與配圖來源攝圖網


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